新型城镇化如何“以人为核心”？

新型城镇化无疑是今年的热门词汇。《政府工作报告》指出，推进区域协调发展和新型城镇化。在提升新型城镇化质量上，要稳步推进城市群、都市圈建设，促进大中小城市和小城镇协调发展；要深入推进以人为核心的新型城镇化，不断提高人民生活质量。推进以县城为重要载体的城镇化建设。

此外，国家发改委印发的《2022年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》（下称《重点任务》），也明确了提高农业转移人口市民化质量、持续优化城镇化空间布局和形态、加快推进新型城市建设等六方面的重点任务，具体包括有序推进城市更新，扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题等。

推进新型城镇化，如何更好地践行“以人为核心”理念？如何更好地推动农业转移人口市民化进程？如何更好地提升人民群众生活质量？针对这些问题，《中国经营报》记者日前采访了中国区域经济学会副会长兼秘书长陈耀、国家发改委城市中心研究员冯奎以及浙江大学国际联合商学院数字经济与金融创新研究中心联席主任、研究员盘和林。

助力农民工市民化

《中国经营报》：在城镇化快速推进过程中，农民工问题备受关注。农民工难以留在大城市，超龄后大多选择返乡，很多又缺乏社保等基本保障，造成这种局面的主要原因有哪些？

冯奎：农民工本质是中国特色的城镇化现象。超龄农民工问题，反映了就业政策与城镇化发展的内在矛盾。

统计数据显示，在进城的就业人群中，从事第一产业的很少，第二产业和第三产业的从业者基本上各占一半。其中，在第二产业中，制造业约为27%，建筑业约为18%。

我国有将近3亿人规模的劳动力人群，他们又大多在城镇就业，是事实上的一线工人。但他们并没有被完整地统计到一线工人中，相应的政策跟不上，这是问题的核心。

总体来看，超龄农民工现象的出现，反映了就业政策跟进不够 、农民工自身条件不够和市民化进程不够等系列问题，实质上是现阶段发展质量、发展水平还不高。

《中国经营报》：《重点任务》提出，各类城市要畅通在本地稳定就业生活的农业转移人口举家进城落户渠道。应如何进一步提高农业转移人口市民化的质量？

冯奎：对于流动性大、间断性多、季节性强的农民工来说，社保异地转移不畅是其主动拒绝参保的关键原因。需要推动社保制度改革，简化农民工流动过程中社保缴纳、转移、接续等环节的程序和手续，提高农民工社会保障覆盖率，实现“不管到哪儿干，养老保险接着算”的目标。

如何推进农民工市民化进程？大致来说，老一代农民工是50岁以上人群，他们趋向于回到家乡。而1980年及之后出生的，常住地在城市、户籍地在农村的劳动力，满足进城从事非农业生产6个月及以上条件的，是新时代的产业工人。要集中力量，将与用人单位建立稳定劳动关系的人群纳入城镇职工范畴，变成新市民。与此同时，将所谓的农民工养老问题转变为市民养老问题，再系统加以解决。

盘和林：最好的办法就是优化革新户籍制度，然后通过建设全国统一大市场，来打破社会福利体系的壁垒，让全国人民均等地享受福利待遇。但现阶段还面临着一些困难，农民工入城对于城市财政依然构成了一定的压力，那么退而求其次，城市可以有选择地纳入一部分农业人口，转变为城市居民。同时可以从收入水平、教育程度和社会贡献等多个层面对新城市人群进行评估，促进更多的农民转变为市民。

推进城乡融合发展

《中国经营报》：经过改革开放40多年来的发展，我国常住人口城镇化率不断提高，但农村“空心化”等问题也逐步显现，如何缓解这一问题？

陈耀：目前，我国城镇化率已达到65%，全国有将近2/3的人口生活在城市，未来这一比例还会进一步提高。但因为我国人口规模的基数很大，城镇化率不可能达到国外发达国家80%、90%的水平。因此，我国未来还会有数亿人口生活在农村。

从长远来看，未来愿意回到乡村生活的人口也可能会越来越多。国外很多城郊附近的乡村很受欢迎，“逆城市化”现象也越来越普遍。城乡融合是未来我国城市与乡村发展的一个核心思路，现在的很多战略也都是在推动城乡融合。

随着城乡、地区之间的差距逐步缩小，农村“空心化”等问题也会慢慢得到缓解。

冯奎：对于所谓的农村“空心化”问题，要结合村庄的位置以及“空心化”的程度、原因、类型、影响等，进行深入具体的分析。不能一讲“空心化”就觉得是个严重的问题，马上就要采取措施非要将“空心”做实不可。

在一些地方，政府和有关部门反而要通过创造条件，促进小城镇和县城的发展，让农村承担更少的人口活动，主动让它“空”下来；而在一些地方，农民已经或正在离开村庄，随着人口不断减少，这些地方的基础设施可能更加集中、集约，基本公共服务配置也将与人口规模相适应。

当然，对于更多的乡村地区而言，有必要通过乡村振兴和城乡融合，促进当地的“烟火气”更浓。

《中国经营报》：城镇化是解决城乡差距的根本途径，也是最大的内需所在。但在我国拥有14亿人口的国情下，城乡仍将长期共存。推进新型城镇化与乡村振兴战略，应该如何协调城乡发展？

陈耀：推动城乡融合发展，缩小城乡差距，乡村振兴战略一直也在朝着这个目标迈进。新型城镇化实际上也有城市反哺农村、工业反哺农业的要求，这是城市支援乡村、支持乡村的战略创新，不要让乡村在新型城镇化进程中走向衰落。

不断推进城乡协调发展，一方面城乡差距确实会缩小，另一方面也要认识到城乡间差距存在的客观性，这是一种符合规律的现象。城乡差距尤其是部分地区就业岗位不足，仍会促使一部分人选择去发达地区就业。

盘和林：乡村振兴战略倡导将人才留在农村，城镇化战略又会将人群吸引到城市。城市和乡村之间本身存在博弈，实现协调发展的关键在于因地制宜发展经济。

对于适合发展相关产业的农村，要实施乡村振兴，将更多新业态引入乡村，让其提升新的生产力；而对于那些产业经济特征不太明显的农村，要继续推进农民进城，改善城市对进城农民群体的福利政策，让其生活条件更加完善，这是很有必要的。

提高人民生活质量

《中国经营报》：今年的《政府工作报告》提出，要深入推进以人为核心的新型城镇化，不断提高人民生活质量。“以人为核心”应该如何理解？主要体现在哪些方面？

陈耀：“以人为核心”是新型城镇化的根本要求，除了重点突出农村转移人口的适应化问题，还强调要围绕着人的居住需求、生活质量去进行城镇化建设，努力实现“城市让人民生活更美好”的愿景。

同时，在过去的城镇化过程中存在盲目大拆大建等现象，如今，新型城镇化更强调对于城市文脉与城市记忆的传承。

盘和林：以人为核心，就是优化人居环境，从生态、交通、购物、就业和福利体系等方面来进行建设投入。这说明，未来城市民生将成为新型城镇化建设的重点方向。

《中国经营报》：城市更新从增量开发模式逐渐转为有机发展的存量更新模式，住建部此前也提出要杜绝大拆大建。在新型城镇化背景下，城市更新思路如何转变？怎样为改善居民居住条件带来更多保障？

陈耀：我们的城市更新思路无疑要避免大拆大建，要对历史文物以及具有文化价值的历史古迹和古建筑进行保护。

而在强调保护的同时，也要最大限度地利用好城市遗迹。例如，在城市更新过程中，北京首钢的很多工业遗产通过就地取材进行改进，打造了一些文化产业项目，这都是一些很好的尝试。

《中国经营报》：《重点任务》提出，以人口净流入的大城市为重点，扩大保障性租赁住房供给，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。在你看来，具体应如何做好这些工作？

盘和林：保障租赁住房供给的前提是地方财政拥有足够的资源来推进建设。

对于住房价格较高、地方财政状况较好的北上广深等城市，可以将财政开支侧重向保障性住房领域倾斜，这些城市有这方面的能力，所以重在落实。而对于非一线城市的其他广大地区，则要看地方财政的能力，在推进保障性住房建设的过程中，需要中央财政给予一定的资金支持。